Prot.
n. 182/400/93 Roma, 1/3/2000
Al Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici
Ai Direttori Generali
Al Capo dell'Ispettorato Generale per l'Albo Nazionale Costruttori e i Contratti
Al Capo dell'Ispettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale
S E D E
Al Presidente del Magistrato alle acque di VENEZIA
Al Presidente del Magistrato per il Po di PARMA
Ai Provveditori Regionali alle OO.PP
Ai Segretari Generali delle Autorità di Bacino di livello nazionale
LORO SEDI
All'Amministratore dell'ANAS
Via Monzambano, 10
00185 R O M A
OGGETTO:
D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, recante il regolamento concernente il
sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi
dell'articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni
- Prime indicazioni interpretative ed operative.
Con
l'entrata in vigore del D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, prende il via il
nuovo sistema di qualificazione previsto dall'articolo 8 della legge quadro
in materia di lavori pubblici, che succede senza apprezzabile soluzione
di continuità al regime provvisorio introdotto dal decreto legge
30 dicembre 1999, n. 502, come noto non convertito in legge.
In attesa che si costituiscano ed inizino ad operare le prime SOA, e di
conseguenza che si affermi la presenza di imprese qualificate dagli organismi
di attestazione, è evidente che le procedure di affidamento di lavori
pubblici saranno disciplinate in via principale dagli articoli 28 e seguenti
del nuovo decreto, se i relativi bandi di gara siano stati pubblicati dopo
il 1° marzo 2000.
Le procedure di gara iniziate sotto l'impero del decreto legge 502/1999,
invece, restano assoggettate alla (sostanzialmente identica) disciplina
di quelle norme, ancorché decadute per mancata conversione in legge;
come infatti già indicato in passato in situazioni analoghe, l'eventuale
vuoto normativo e le connesse questioni di diritto intertemporale si ritiene
debbano essere affrontati e risolti sulla base del criterio - alla fine
condiviso anche dalla giurisprudenza - della valenza delle regole fissate
dalla amministrazione con il bando, che nella fattispecie viene a svolgere
la funzione di lex specialis della gara.
Indipendentemente da ciò, e comunque tuzioristicamente, il Governo
si adopererà affinché venga approvata apposita previsione
legislativa per la salvezza degli effetti prodotti in costanza del decreto
decaduto.
E' necessario peraltro affrontare sin d'ora alcuni aspetti della nuova disciplina,
con particolare riferimento alla sua parte transitoria, al fine di prevenire
e risolvere per quanto possibile i problemi che con maggiore probabilità
potrebbero porsi nella prima applicazione delle nuove norme.
In attesa del completamento del panorama normativo di riferimento, anche
con la pubblicazione del regolamento generale di attuazione della legge
quadro, le previsioni del titolo quarto del nuovo decreto devono essere
integrate da quelle disposizioni che attualmente ancora vigono in materia
di partecipazione alle gare, e precisamente dagli articoli 22 e 23 del decreto
legislativo 406/1991; queste ultime norme sono destinate a valere fino a
quando non saranno sostituite dalle corrispondenti disposizioni del menzionato
regolamento generale.
Occorre inoltre aggiungere che, secondo il disposto dell'articolo 8, comma
8, e soprattutto dell'articolo 9, comma 1, della legge 109/1994, le norme
del D.P.C.M. 55/1991 devono ritenersi venute meno per effetto dell'entrata
in vigore del D.P.R. n. 34/2000, fatta eccezione per quanto di seguito si
dirà con riferimento ai requisiti delle imprese appartenenti ad associazioni
temporanee. Come pure devono ritenersi venuti meno per evidenti ragioni
di incompatibilità tutti i riferimenti all'Albo nazionale dei costruttori
ed alla sua disciplina contenuti in altre norme ancora vigenti.
Ciò premesso, le singole questioni generali vanno disciplinate sulla
base dei seguenti criteri:
a.
Redazione del bando di gara
La stazione appaltante redige il bando di gara secondo le indicazioni contenute
nell'articolo 30 del nuovo decreto, che deve ritenersi prevalgano, per evidenti
ragioni di posteriorità, sulle norme incompatibili contenute nei
primi tre periodi del comma terzo dell'articolo 18 della legge 55/1990 come
modificato dall'articolo 34 della legge 109/1994.
Tale sopravvenienza comporta in primo luogo l'affermazione del principio
dell'unicità della categoria prevalente, individuata sulla base del
criterio del maggior importo riferito ai valori di tutte le categorie componenti
l'intervento, con il conseguente venir meno delle precedenti norme che,
in qualche modo, avevano legittimato l'indicazione di una pluralità
di categorie prevalenti all'interno del medesimo appalto.
In secondo luogo deriva che devono essere indicati nel bando sia l'importo
complessivo dell'appalto, sia la categoria prevalente con il relativo importo,
sia tutte le altre lavorazioni di importo superiore al 10% del valore complessivo
dell'appalto ovvero di importo superiore a 150.000 Euro, che sono necessarie
per la realizzazione dell'intervento e che rientrano in categorie diverse
da quella prevalente (individuate secondo l'elencazione di cui all'allegato
A al D.P.R. n. 34/2000). Tutte queste lavorazioni sono, a scelta del concorrente,
subappaltabili o affidabili a cottimo e comunque scorporabili. Le categorie
di importo inferiore ai limiti previsti (dieci per cento del valore dell'appalto
o comunque 150.000 Euro) non devono quindi essere indicate nel bando; le
relative lavorazioni, qualunque sia la categoria di appartenenza, sono eseguibili
dal soggetto qualificato per la categoria prevalente. La sola eccezione
al principio si ritiene possa configurarsi per quei casi in cui è
necessaria una specifica qualificazione resa indispensabile da altre norme
particolari (ad esempio dalla legge 5 marzo1990, n. 46, in materia di impianti),
in modo che l'aggiudicatario privo di questa qualificazione possa procedere
al subappalto senza incidere sulla quota del 30% dell'importo della categoria
prevalente comunque subappaltabile.
Sembra doversi inoltre precisare che fra lavorazione subappaltabile e lavorazione
scorporabile non vi è alcuna differenza sotto il profilo tecnico,
e che pertanto la scelta appartiene alla discrezionalità del concorrente.
L'ultima delle premesse dell'allegato A al decreto stabilisce che le lavorazioni
indicate nella "tabella corrispondenze nuove e vecchie categorie"
(appartenente allo stesso allegato) con la specificazione "qualificazione
obbligatoria" non possono essere eseguite dall'aggiudicatario se esso
non sia in possesso della specifica qualificazione; in tal caso è,
pertanto, obbligatorio affidarne l'esecuzione in subappalto ad imprese in
possesso della relativa qualificazione. Questa prescrizione riguarda anche
le lavorazioni appartenenti alle categorie generali, ulteriori rispetto
alla prevalente, e che - in quanto tali - non possono essere eseguite con
la qualificazione nella sola categoria prevalente.
Occorre poi precisare che la disposizione dell'articolo 13, comma 7, della
legge 109/1994, pur richiamata dall'articolo 30 in questione, non è
di immediata applicazione, in quanto la sua operatività è
dalla legge quadro subordinata all'entrata in vigore del regolamento generale.
Non solo quindi non vi è per le imprese alcun obbligo fino a tale
data di costituire associazioni temporanee di tipo verticale, ma tale obbligo
diventerà operante solo qualora le parti di cui si compone l'opera
o il lavoro - appartenenti a categorie diverse da quella prevalente nonché
caratterizzate da notevole contenuto tecnologico o da rilevante complessità
tecnica (individuate nel suddetto regolamento generale all'articolo 72,
comma 4) - siano tutte singolarmente di importo superiore al 15% dell'importo
complessivo e l'aggiudicatario non sia qualificato per la esecuzione diretta
di tali parti.
Si segnala che per effetto del quarto comma dell'articolo 1 del nuovo decreto
sulla qualificazione le prescrizioni relative ai contenuti dei bandi di
gara non possono essere diverse per contenuto, modalità e procedure,
da quelle previste dai titoli III e IV.
Altra questione che può venire in rilievo nella redazione dei bandi
di gara riguarda i termini, dal momento che le sole norme attualmente vigenti
in materia, contenute negli articoli 13, 14 e 15 del decreto legislativo
406/1991, si riferiscono agli appalti di valore superiore alla soglia comunitaria,
e che la disciplina dei termini per gli appalti sotto soglia contenuta nel
regolamento generale di attuazione della legge quadro non è ancora
operante.
Tuttavia, poiché la fissazione dei termini della procedura deve ritenersi
appartenere al generale potere dell'amministrazione di dettare le regole
del procedimento, l'eventuale vuoto normativo causato dal venir meno del
D.P.C.M. 55/1991 comporta per le singole stazioni appaltanti l'obbligo di
procedere autonomamente in via di autoregolamentazione, nel rispetto dei
principi di tutela della concorrenza e di correttezza e logicità
dell'azione amministrativa. Naturalmente, nel compiere le scelte nella singola
fattispecie, la stazione appaltante può recepire quelli che erano
i termini già fissati dal D.P.C.M. (peraltro confermati nelle future
disposizioni del regolamento generale) spontaneamente riproducendoli.
b.
Requisiti dell'impresa singola e di quelle riunite
Ciò premesso sulla formulazione del bando di gara ed in attesa dell'entrata
in vigore delle specifiche disposizioni del regolamento generale in materia
di requisiti di qualificazione dei concorrenti singoli o associati, deve
trovare applicazione il disposto - tuttora vigente - dell'articolo 23 del
decreto legislativo 406/1991, opportunamente depurato dai richiami alla
cessata normativa sull'Albo nazionale dei costruttori ed adattato alle nuove
disposizioni del decreto sulla qualificazione. Peraltro, sempre in attesa
del regolamento generale, anche l'articolo 8 del D.P.C.M. 55/1991 deve ritenersi
ancora in vigore, sia per il richiamo che ad esso fa l'articolo 13, comma
1, della legge 109/1994 con riferimento ai requisiti di qualificazione,
sia perché mancherebbe - altrimenti - apposita disciplina.
Pertanto, in virtù dei principi da sempre affermati in materia e
delle nuove norme, i concorrenti singoli possono partecipare alle gare qualora
siano in possesso dei requisiti economico finanziari e tecnico-organizzativi
prescritti dagli articoli 31 e 32 del D.P.R. n. 34/2000, determinati con
riferimento alla categoria prevalente ed all'importo complessivo dei lavori
posto a base di gara ovvero siano in possesso dei predetti requisiti determinati
con riferimento alla categoria prevalente e alle categorie delle lavorazioni
diverse da quella prevalente ed ai corrispondenti loro singoli importi;
si ritiene, inoltre, per ragioni di coerenza del sistema, che possano essere
ammesse alle gare anche i concorrenti che non possiedano tutti i requisiti
relativi alle lavorazioni diverse da quella prevalente, sempre che siano
in possesso dei requisiti mancanti con riferimento alla categoria prevalente.
Le associazioni temporanee ed i consorzi di cui all'articolo 10, comma 1,
lettere d), e) ed e-bis), della legge 109/1994 di tipo orizzontale, possono
partecipare alle gare qualora la mandataria o capogruppo e le mandanti o
le altre imprese consorziate siano in possesso dei requisiti, prescritti
dagli articoli 31 e 32 del D.P.R. n. 34/2000 per le imprese singole, rispettivamente
nelle misure minime del 40% e del 10%. L'associazione deve comunque possedere
i requisiti nella stessa misura richiesta per l'impresa singola.
Le associazioni temporanee ed i consorzi di cui all'articolo 10, comma 1,
lettere d), e) ed e-bis), della legge 109/1994 di tipo verticale, possono
partecipare alle gare qualora la mandataria o capogruppo e ciascuna mandante
o altra impresa consorziata possiedano i requisiti, prescritti dagli articoli
31 e 32 del DPR n. 34/2000 per l'impresa singola, rispettivamente con riferimento
alla categoria prevalente e alle categorie che intendono assumere ed ai
corrispondenti singoli importi; si ritiene, inoltre, per le ragioni di cui
sopra, che possano essere ammesse alle gare anche associazioni o consorzi
che non prevedono che tutte le lavorazioni diverse da quella prevalente
siano assunte da mandanti o da altre imprese consorziate sempre che i requisiti
mancanti siano posseduti dalla mandataria o capogruppo con riferimento alla
categoria prevalente.
c. Qualificazione vera e propria e verifica dei requisiti
Va premesso che, come detto, la disciplina transitoria non esclude - anzi,
presuppone - l'eventualità di partecipazione nella medesima gara
di imprese già in possesso dell'attestazione di qualificazione rilasciata
da una SOA e di imprese non ancora avviate al nuovo sistema; è evidente
che, con riferimento alle prime, la qualificazione regolata dagli articoli
29 e seguenti del nuovo decreto non dovrà trovare applicazione, essendo
esse ammesse alla gara con il solo possesso dell'attestato adeguato per
categoria e classifica ai valori della gara ai sensi dell'articolo 1, comma
3, del medesimo decreto.
Per quanto invece attiene alle seconde, la natura e l'entità dei
requisiti di ammissione è regolata dal decreto in modo differenziato
a seconda dell'importo complessivo dei lavori da affidare. La disciplina
sotto questo profilo non presenta particolari complessità, dovendosi
solo avvertire che tutte le percentuali previste dalle norme richiamate
si riferiscono all'importo complessivo dell'appalto da affidare.
Sembra a questo proposito opportuno precisare che le norme impongono al
concorrente la sola dichiarazione nei modi di legge del possesso dei requisiti
di qualificazione e che dunque, per i requisiti di ordine speciale, tale
onere di regola può ritenersi correttamente assolto, con forti effetti
di semplificazione e senza pregiudizio per le successive eventuali dimostrazioni,
con la semplice affermazione che i requisiti posseduti rispondono a quelli
richiesti dalla legge per l'ammissione alla specifica gara, senza alcuna
necessità di esporre nella dichiarazione l'analitica esatta specificazione
o quantificazione dei requisiti effettivamente posseduti.
Maggiori problemi potrebbero insorgere, nella attuale fase transitoria,
con riguardo alla speciale procedura di verifica a campione ai sensi dell'articolo
10, comma 1 quater, della legge 109/1994, dal momento che in essa si pone
l'esigenza per la stazione appaltante di accertare - e per l'impresa di
dimostrare - l'effettivo possesso del requisito, e la documentazione dimostrativa
menzionata nel D.P.R. n. 34/2000 non sempre potrebbe presentare dati di
facile ed immediata lettura.
In materia come è noto questo Ufficio ha avuto modo di individuare
alcuni criteri interpretativi ed operativi con la precedente circolare 25
ottobre 1999 n. 1285/508/333 UL, la cui portata va ovviamente adeguata alle
nuove norme ora intervenute.
Innanzitutto, deve dirsi che la procedura di verifica a campione non può
interessare quelle imprese che si presentano in gara esibendo l'attestazione
di qualificazione rilasciata da una SOA, in quanto per esse - salva l'ipotesi
prevista dall'articolo 3, comma 6, del regolamento di qualificazione - l'attestazione
stessa costituisce condizione sufficiente alla dimostrazione del possesso
dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria (art. 1, comma 3,
del decreto); viceversa, per gli affidamenti di qualunque importo, nei riguardi
delle imprese non ancora avviate al nuovo sistema di qualificazione la stazione
appaltante deve procedere agli adempimenti di verifica imposti dalla norma
della legge quadro, trattandosi di fattispecie in cui viene in rilievo il
possesso di requisiti di capacità economica e tecnico organizzativa.
In via generale, sembra necessario precisare che l'individuazione del periodo
di riferimento ai sensi dell'articolo 22 del D.P.R. n. 34/2000 per la documentazione
dei requisiti secondo i dati di bilancio o di altra documentazione fiscale,
deve necessariamente tener conto delle scadenze fissate dalla legge per
tali adempimenti; ne deriva che il periodo in questione non può che
essere quello per il quale detti atti sono effettivamente utilizzabili,
in quanto approvati o presentati; in altri termini, ai fini dell'individuazione
del quinquennio cui riferire il requisito della cifra di affari, non possono
che venire in considerazione gli ultimi cinque bilanci approvati e depositati.
Naturalmente, ciò non vale per i requisiti dimostrabili da altri
documenti (quali ad esempio i certificati di esecuzione dei lavori) la cui
esistenza non è condizionata da particolari scadenze.
Quando dunque la stazione appaltante deve procedere a verificare i requisiti
in questione, come del resto imposto anche dall'ultimo periodo del comma
terzo dell'articolo 28 e del comma secondo dell'articolo 29, la relativa
dimostrazione da parte delle imprese avviene ai sensi delle disposizioni
del titolo III del decreto (artt. 18, 21, 22, 23, 24, 25). Devono invece
ritenersi non pertinenti al periodo transitorio gli articoli 19 (incremento
convenzionale premiante), 20 (consorzi stabili), 26 (direzione tecnica),
che paiono più propriamente riferibili alla attività di qualificazione
demandata alla SOA. Pertanto, come prime indicazioni operative, gli uffici
vorranno tener conto che:
- La cifra d'affari in lavori relativa all'attività diretta è
comprovata:
1. per le ditte individuali, le società di persone, i consorzi di
cooperative, i consorzi fra imprese artigiane e i consorzi stabili che effettuano
esclusivamente attività di costruzione con le dichiarazioni annuali
IVA e con il Modello Unico corredati da relativa ricevuta di presentazione;
in particolare la cifra d'affari è pari all'importo indicato alla
voce "volume d'affari IVA" decurtato dell'importo indicato alla
voce "cessione di beni ammortizzabili e passaggi interni". Se
gli stessi soggetti svolgono attività di costruzione unitamente ad
altre attività, la dimostrazione è data con le dichiarazioni
annuali IVA e con il Modello Unico corredati da relativa ricevuta di presentazione,
accompagnati da autocertificazione del legale rappresentante che ripartisca
il volume d'affari fra le diverse attività; tale ripartizione è
suscettibile di verifica da parte della stazione appaltante attraverso la
richiesta dei documenti di fatturazione che attestino l'effettiva ripartizione
dei ricavi per le diverse attività;
2. per le società di capitali e le società cooperative che
effettuano esclusivamente attività di costruzione, con la presentazione
dei bilanci annuali, riclassificati in base alle normative europee recepite
nell'ordinamento italiano (articoli 2423 e seguenti del codice civile) corredati
da relativa nota che ne attesti l'avvenuto deposito; in particolare la cifra
d'affari è pari all'importo indicato alla voce "valore della
produzione" risultante dal conto economico, redatto ai sensi dell'articolo
2425 del codice civile. Se le stesse società svolgono attività
di costruzione unitamente ad altre attività, la dimostrazione della
cifra di affari è fornita con la presentazione dei bilanci annuali
riclassificati e debitamente corredati dalla nota di deposito; in particolare
la cifra d'affari dei lavori è pari all'importo risultante nella
nota integrativa, redatta ai sensi dell'articolo 2427 del codice civile;
qualora la nota integrativa non contenga tali informazioni, la ripartizione
della cifra del conto economico nelle varie attività svolte dalla
società può essere comprovata con la presentazione di autocertificazione
del legale rappresentante che ripartisca l'importo fra le diverse attività;
tale ripartizione è suscettibile di verifica da parte della stazione
appaltante attraverso la richiesta dei documenti di fatturazione che attestino
l'effettiva ripartizione dei ricavi per le diverse attività.
- La cifra d'affari in lavori relativa ad attività indiretta, in
proporzione alle quote di partecipazione dell'impresa richiedente, è
comprovata con la presentazione dei bilanci annuali riclassificati in base
alle normative europee, corredati dalla relativa nota di deposito, dei consorzi
di cui all'art. 10, comma 1, lettere c) ed e-bis) della legge quadro, e
delle società fra imprese riunite dei quali l'impresa stessa fa parte,
nel caso in cui questi abbiano fatturato direttamente alla stazione appaltante
e non abbiano ricevuto fatture per lavori eseguiti da parte dei soggetti
consorziati.
- L'attrezzatura tecnica è requisito speciale la cui verifica di
adeguatezza richiede in primo luogo l'individuazione dei beni che possono
venire in considerazione ai fini di legge, essendo evidente che non tutti
i beni in dotazione all'impresa sono suscettibili di dimostrare la specifica
capacità esecutiva della stessa; il concetto pare rinvenibile anche
nella lettera dell'articolo 18, comma 8, del D.P.R. n. 34/2000, laddove
l'attrezzatura tecnica viene precisata in termini di "attrezzature,
mezzi d'opera ed equipaggiamento tecnico", con un riferimento dunque
non tanto ai beni che l'impresa possiede come tale (e che comunque possiederebbe
qualunque fosse l'oggetto dell'attività esercitata), quanto piuttosto
al complesso dei beni che sono tipicamente caratterizzati dall'essere destinati
alla attività di realizzazione di lavori pubblici. Naturalmente,
il principio deve essere inteso con una certa elasticità - potendo
la casistica rivelarsi estremamente variegata - ma pare potersi sin d'ora
escludere, e salvo sempre il miglior vaglio giurisprudenziale, che nell'attrezzatura
tecnica prevista dalla norma in questione siano da ricomprendere i beni
genericamente strumentali (quali ad esempio la sede aziendale) ed in ogni
caso le immobilizzazioni extra caratteristiche. Ciò premesso, l'ammortamento
dell'attrezzatura tecnica è comprovato:
1) per i soggetti non tenuti alla redazione del bilancio (ditte individuali
e società di persone) dalle dichiarazioni annuali dei redditi, modello
740, 750 o Modello Unico, corredate da relativa ricevuta di presentazione
e da autocertificazione del legale rappresentante circa la quota riferita
all'attrezzatura tecnica come sopra precisata. In particolare, a seconda
dei modelli di dichiarazione prodotti, l'ammortamento va rilevato o nel
prospetto di determinazione dei redditi ai fini IRPEF, o nel prospetto dei
dati di bilancio, oppure ancora nel prospetto dei dati rilevanti ai fini
dell'applicazione dei parametri. Qualora dalla dichiarazione non risultino
tali dati, il costo complessivo è comprovato da autocertificazione
del legale rappresentante, corredata da copia del libro dei beni ammortizzabili
vidimato;
2) per i soggetti tenuti alla redazione del bilancio, con la presentazione
dei bilanci annuali, riclassificati in base alle normative europee, corredati
da relativa nota di deposito. In particolare, la quota di ammortamento riferita
alla attrezzatura tecnica è quella risultante dalla stessa nota nel
"prospetto dei movimenti delle immobilizzazioni per voce". Qualora
la nota integrativa non contenga tali informazioni, la ripartizione della
cifra prevista alla voce "ammortamento delle immobilizzazioni materiali"
del conto economico deve essere comprovata da presentazione di autocertificazione
del legale rappresentante; tale ripartizione è suscettibile di verifica
da parte dell'amministrazione committente attraverso la richiesta di copia
del libro beni ammortizzabili vidimato che attesti l'effettiva ripartizione
degli ammortamenti.
Nell'un caso e nell'altro l'ammortamento figurativo, che nel regolamento
è ricollegato all'ipotesi di esaurimento del periodo previsto nel
piano originario, viene in considerazione solo per la parte che ricade cronologicamente
nel quinquennio documentabile ai fini dell'utile sussistenza dei requisiti,
e per l'ammontare che risulta dai bilanci degli anni precedenti.
Se invece l'attrezzatura tecnica non è in proprietà dell'impresa,
ma è da questa assunta in locazione finanziaria o noleggio, occorre
fare riferimento ai relativi canoni, come effettivamente ed annualmente
corrisposti, desumibili dai relativi contratti.
- Il costo complessivo sostenuto per il personale dipendente, composto come
al comma 10 dell'articolo 18 del nuovo decreto, è documentato:
1) per i soggetti non tenuti alla redazione del bilancio dalle dichiarazioni
annuali dei redditi, modello 740, 750 o Modello Unico, con la prova dell'avvenuta
presentazione. In particolare, il costo complessivo da ripartire va rilevato,
a seconda dei modelli di dichiarazione prodotti, o nel prospetto di determinazione
dei redditi ai fini IRPEF, o nel prospetto dei dati e notizie rilevanti
ai fini dei coefficienti presuntivi di ricavo, oppure ancora nel prospetto
dei dati rilevanti ai fini dell'applicazione dei parametri. Qualora dalla
dichiarazione non risultino tali dati, il costo complessivo è comprovato
da autocertificazione del legale rappresentante, corredata da documentazione
INPS che ne attesti l'importo. La ripartizione del costo tra il personale
operaio e il personale tecnico laureato o diplomato può essere comprovata
in base al numero medio di dipendenti diviso per categorie attestato da
autocertificazione del legale rappresentante, suscettibile di verifica attraverso
la richiesta di copia del libro paga ed altra documentazione INPS, INAIL,
o della Cassa Edile comprovante la consistenza dell'organico;
2) per i soggetti tenuti alla redazione del bilancio con la presentazione
dei bilanci annuali riclassificati in base alle normative europee, corredati
dalla relativa nota di deposito. In particolare il costo in questione risulta
dalla voce "costi per il personale" del conto economico redatto
ai sensi di legge; la composizione del costo tra gli importi riferiti al
personale operaio ovvero al personale tecnico laureato o diplomato può
essere comprovata dalla ripartizione del costo complessivo in base al numero
medio di dipendenti diviso per le corrispondenti categorie come risultante
dalla stessa nota integrativa (punto 15), nonché dalla presentazione
di autocertificazione del legale rappresentante sulla consistenza dell'organico;
tale dichiarazione è suscettibile di verifica da parte dell'amministrazione
committente, attraverso la richiesta di copia del libro paga ed altra documentazione
INPS, INAIL o della Cassa Edile comprovante la consistenza dell'organico.
- I lavori eseguiti e relativi categoria e importo sono documentati con
la presentazione dei certificati di esecuzione degli stessi rilasciati dai
committenti, che la stazione appaltante deve valutare alla luce delle corrispondenze
fissate dalla apposita tabella dell'allegato A al D.P.R. n. 34/2000.
d. Requisiti di ordine generale
Come già rilevato con la menzionata circolare di questo Ufficio n.1285/508/333
UL, la materia dei requisiti di ordine generale esula dal campo di applicazione
della verifica a campione introdotta dall'articolo 10, comma 1 quater, della
legge 109/1994; si ribadisce anche in questa sede, tuttavia, che non è
precluso alle stazioni appaltanti di verificare comunque, in base agli ordinari
poteri ed eventualmente nella stessa occasione del controllo degli altri
requisiti, la veridicità delle dichiarazioni di parte sul punto,
salva la non applicabilità delle misure sanzionatorie diverse dalla
mera esclusione dalla gara.
Quanto ai requisiti stessi, ed in attesa che la materia sia regolata dalla
corrispondente disposizione del regolamento generale, la relativa sussistenza
è attualmente disciplinata dall'articolo 17 del D.P.R. n. 34/2000,
per effetto del richiamo operato dal comma terzo dell'articolo 29, cui va
aggiunta la speciale disposizione prevista dalla legge 12 marzo1999, n.
68.
In proposito, appare in via di prima lettura opportuno chiarire la portata
della causa di esclusione costituita dall'esistenza di precedente condanna
penale (a seguito di dibattimento oppure di applicazione della pena su richiesta)
per reati che incidono sulla moralità professionale; la disposizione,
pure se generica in coerenza con la definizione tradizionalmente assunta
dalle norme nazionali e comunitarie, mira ad escludere dagli appalti il
concorrente che si sia reso colpevole di comportamenti penalmente rilevanti
per fatti la cui natura e contenuto sono idonei ad incidere negativamente
sul rapporto fiduciario con la stazione appaltante per la inerenza alla
natura delle specifiche obbligazioni dedotte in contratto; sotto questo
profilo, può a titolo indicativo assumersi ad esempio l'elencazione
delle tipologie di reato contenuta nell'articolo 27, comma 2, lettera q),
con l'avvertenza che essa potrebbe non essere esaustiva.
Avvalendosi dei principi costantemente affermati dalla giurisprudenza in
materia, la stazione appaltante dovrà comunque compiere un apprezzamento
discrezionale circa la incidenza della condanna sull'elemento fiduciario,
traendo elementi di valutazione ponderata dalla gravità del fatto,
dal tempo trascorso dalla condanna, e da eventuali recidive.
Pure i requisiti di ordine generale sono oggetto di autodichiarazione, ma
questa - in quanto sostitutiva ai sensi del D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 403
- deve necessariamente avere le caratteristiche formali ed i contenuti che
le sono propri. Per quanto attiene poi alle modalità di verifica,
si richiama il contenuto della citata circolare, rilevandosi che essa verifica
non è impedita dal fatto che l'impresa sia in possesso della attestazione
di qualificazione rilasciata dalla SOA, vuoi perché i requisiti soggettivi
devono necessariamente sussistere nella attualità rispetto alla data
della attestazione, vuoi perché la sufficienza di quest'ultima è
dalla norma espressamente limitata ai requisiti economico finanziari e tecnico
organizzativi, e non ad altre situazioni.
e. Licitazione privata semplificata
L'articolo 23 della legge 109/1994 specifica quali sono i documenti che
le imprese devono presentare a corredo delle domande di inserimento in elenco,
e fra essi è previsto (evidentemente con effetti transitori) il certificato
di iscrizione all'Albo nazionale dei costruttori. Se per gli elenchi futuri
e per le future domande non è dubbia la necessità di fare
riferimento esclusivamente ai requisiti richiesti dalla nuova normativa,
ed eventualmente al solo possesso dell'attestazione della SOA, il problema
potrebbe oggi porsi con riguardo ad elenchi eventualmente già predisposti
sulla base di domande corredate dal certificato stesso. In questo caso,
è necessario che le stazioni appaltanti invitino i soggetti già
inseriti in elenco a far pervenire apposita dichiarazione attestante i requisiti
previsti dagli articoli 28 e 31 (cifra d'affari, lavori eseguiti e relativa
categoria, costo del personale e attrezzatura), corredata dalla prescritta
documentazione dimostrativa.
Le stesse stazioni appaltanti, coerentemente con il carattere semplificativo
della speciale procedura, provvederanno una volta per tutte a verificare
l'effettiva sussistenza dei requisiti dichiarati, e di gara in gara inviteranno
quelle imprese i cui requisiti siano congrui rispetto all'importo da affidare
secondo i criteri indicati dall'articolo 31 o comunque dal bando di gara,
salva comunque la possibilità di verificare la sussistenza dei requisiti
generali al momento della gara stessa.
f. Subappalto
L'ipotesi dell'affidamento di lavori in subappalto non sembra porre problemi
di particolare rilievo, ove si osservi che l'articolo 18 della legge 55/1990,
come modificato dall'articolo 34 della legge 109/1994 prevede al comma terzo,
punto 4), che il subappaltatore debba essere in possesso dei requisiti di
qualificazione previsti dalla vigente normativa in relazione all'importo
dei lavori da eseguire in subappalto.
g. Fusioni, incorporazioni, cessioni d'azienda
Le questioni in tema di qualificazione a seguito delle operazioni societarie
in argomento hanno indubbiamente rivestito una certa criticità sotto
l'impero della precedente normativa in connessione con l'intestazione nominativa
dei relativi certificati di iscrizione, ma attualmente - senza voler minimamente
incidere sulle problematiche specifiche di gara - devono ritenersi agevolmente
risolvibili alla luce della nuova disciplina. Ai sensi infatti dell'articolo
15, comma 9, il soggetto derivante da tali operazioni societarie - l'impresa
risultante dalla fusione, l'incorporante, l'acquirente dell'azienda o di
un suo ramo - può avvalersi dei requisiti di qualificazione già
posseduti dai soggetti che hanno dato luogo al fenomeno, eventualmente cumulandoli
con i propri. In coerenza con la natura successoria che la tradizionale
dottrina attribuisce alle operazioni in questione dunque, tutti i requisiti
(cifra di affari, lavori eseguiti, attrezzature, costo del personale) sono
da intendersi trasferiti in capo al nuovo soggetto. In tale prospettiva,
dovrebbe ritenersi superato il principio affermato dall'articolo 35, comma
4, della legge 109/1994 che, attraverso il richiamo a precedente circolare
di questo Ministero, rievocava il sistema di qualificazione imperniato sull'Albo,
per la decisiva considerazione che le norme transitorie del D.P.R. n. 34/2000,
rinviando alle disposizioni del proprio titolo III in materia di requisiti,
consentono di applicare anche nella fase transitoria i principi di subentro
nei requisiti ora affermati.
h. Lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro
Per gli appalti di valore inferiore ai 150.000 Euro non si pone problema
alcuno di transitorietà nella relativa disciplina, dal momento che
essi sono al di fuori del sistema unico di qualificazione.
Se in linea di principio non può essere escluso che l'impresa concorra
a tali affidamenti presentando l'attestato SOA, ed in tal caso non dovrà
dimostrare alcuno dei requisiti richiesti dall'articolo 28, né sarà
assoggettabile a procedura di verifica a campione ex articolo 10 della legge
109/1994, l'affidamento di questi lavori è subordinato al possesso
di requisiti ridotti rispetto a quelli del sistema di qualificazione, da
dichiarare e dimostrare secondo le regole generali contenute nel D.P.R.
n. 34/2000.
In proposito, con specifico riferimento ai lavori eseguiti nel quinquennio
antecedente il bando, potrebbe insorgere dubbio se essi debbano o meno essere
assimilabili a quelli oggetto del contratto da affidare, non contenendo
la norma alcuna specificazione.
Ad avviso di questo Ufficio, tuttavia, detta correlazione, quanto meno in
termini di analogia, deve comunque sussistere. Infatti, per tutti gli esecutori
di lavori pubblici, indipendentemente dall'importo degli stessi e quindi
dall'appartenenza o meno al sistema unico di qualificazione, proprio la
legge 109/1994 all'articolo 8, comma 1, impone in linea generale il possesso
di una professionalità qualificata, che altrimenti non potrebbe intendersi
se non come requisito riferito alla specificità dell'attività
esercitata. Ciò significa che i lavori eseguiti dall'impresa che
concorre all'affidamento di appalti di valore inferiore ai 150.000 Euro
non possono che avere caratteristiche similari (seppure non esprimibili
in termini di categoria secondo il sistema unico) a quelle che connotano
i lavori da affidare. Ovviamente, la specificazione della necessaria correlazione
va espressamente indicata nel bando, fermo restando che in ogni caso la
valutazione di similarità deve essere dalla stazione appaltante condotta
anche in presenza di attestati SOA.
D'altra parte, il D.P.R. n. 34/2000 sul punto non poteva fare riferimento
alcuno alle categorie del sistema di qualificazione, in quanto quest'ultimo
non riguarda gli appalti oggetto dell'articolo 28.
Per quanto infine riguarda l'esistenza di requisiti di carattere generale,
in attesa dell'entrata in vigore delle corrispondenti disposizioni del regolamento
generale richiamate dal comma primo dell'articolo 28, la relativa disciplina
va naturalmente ricercata anche in questa ipotesi nell'articolo 17 del D.P.R.
n. 34/2000.
Ulteriori aspetti della complessa problematica potranno essere esaminati
ed affrontati in seguito, se gli uffici ne segnaleranno la rilevanza.
IL CAPO DELL'UFFICIO
F.to Avv. Marco CORSINI